Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения


Распечатать:     Сохранить:                            

 

ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

 

г. Воронеж                                                              15 января 2016 года

 

Дело № А36-564/2014

 

Резолютивная часть постановления объявлена  13.01.2016

Постановление в полном объеме изготовлено   15.01.2016

 

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

 

председательствующего судьи

судей

Донцова П.В.,

Миронцевой Н.Д.,

Протасова А.И.,

 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бауман Л.В.,

 

при участии:

от Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области, г. Липецк (ОГРН 1024840853696):

 

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области, г. Липецк:

Овчинниковой О.С., представителя по доверенности № 4889-01 от 06.07.2015;

 

 

 

представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 22.10.2015 по делу № А36-564/2014 (судья Хорошилов А.А.), принятое по заявлению Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области, г. Липецк (ОГРН 1024840853696) о признании недействительными решения от 31.01.2014 и предписания № 13 от 31.01.2014 Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области, г. Липецк,

 

УСТАНОВИЛ:

 

Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области (далее – Управление, заявитель) 11.02.2014 обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании недействительными решения от 31.01.2014 и предписания №13 от 31.01.2014 Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области (далее – Липецкое УФАС России, заинтересованное лицо).

Производство по настоящему дела приостанавливалось до вступления  в законную силу окончательного судебного акта по делу  № А36-6246/2013.

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 22.10.2015 в удовлетворении заявления отказано полностью.

Не согласившись с указанным судебным актом, Управление обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к тому, что запрошенные у управления документы (информация) не являются необходимыми антимонопольному органу для реализации полномочий при проведении возбужденной внеплановой проверки, поскольку не относятся к жилищному строительству – предмету и цели проверки.

Кроме того, заявитель считает возбуждение антимонопольного дела произведено с нарушением норм Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ), а также норм административного регламента, утвержденного Приказом ФАС России № 340.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Управления полностью поддержал доводы апелляционной жалобы, считая обжалуемое решение незаконным и необоснованным, принятым с нарушением норм материального права, просил отменить его полностью и принять по делу новый судебный акт.

Липецкое УФАС России явку полномочного представителя в судебное заседание апелляционной инстанции не обеспечило, о слушании дела извещено надлежащим образом, ходатайствовало о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя.

Дело рассматривалось в отсутствие заинтересованного лица в порядке статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В письменном отзыве на апелляционную жалобу Липецкое УФАС России указывает на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, при этом обращает внимание суда на то, что положения статьи 25 Закона № 135-ФЗ регламентируют обязанность субъектов по предоставлению информации в антимонопольный орган (его должностным лицам), данная норма не содержит конкретный перечень документов, который антимонопольный орган вправе истребовать для осуществления возложенных на него задач, что корреспондирует обязанности получателя требования представить затребованную информацию и документы. Кроме того, антимонопольный орган указывает на то, что рассматривать дело № 13 о нарушении антимонопольного законодательства, а также выносить оспариваемого решение от 31.01.2014 № 405-02 и предписание № 13 от 31.01.2014 вправе была только комиссия по рассмотрению антимонопольного дела, указанная в Приказе Липецкого УФАС России от 28.01.2014 № 22.

В ходе судебного заседания судом установлено следующее:

Как видно из представленных материалов дела № 13 (т.2), Липецким УФАС России был издан приказ № 290 от 17.10.2013 «О проведении внеплановой выездной проверки», которым предусматривалось проведение проверки в отношении Управления в период с 28.10.2013 по 28.11.2013 на предмет соблюдения требований Федерального закона от 26.07.2013 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, т.2, л.д.169-171).

Из содержания приказа № 290 от 17.10.2013 видно, что в качестве основания для проведения внеплановой выездной проверки Управления указано: исполнение поручения ФАС России от 29.01.2013 № ИА/2803-ПР/13 и исполнение поручения первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 29.11.2012 № ИШ-П9-7245 (т.2, л.д.172, 173-177).

Приказом Липецкого УФАС России № 321 от 21.11.2013 «О продлении срока проведения внеплановой выездной проверки» срок проведения внеплановой выездной проверки Управления был продлен до 25.01.2014 (т.2, л.д.168).

Из представленных материалов дела № 13 видно, что в ходе осуществления мероприятий по контролю на основании приказа № 290 от 17.10.2013 Липецким УФАС России в адрес Управления было направлено требование № 99-02 от 15.01.2014 о предоставлении в течение трех рабочих дней с даты получения требования документов (информации), а именно заверенных копий договоров с указанием их конкретных номеров и дат (т.2. л.д.166-167).

Требование № 99-02 от 15.01.2014 было получено Управлением 15.01.2014 (л.д.166).

Как следует из оспариваемого решения от 31.01.2014, на основании письма Управления от 16.01.2015 № 296-08 о продлении срока представления документов Липецкое УФАС России своим письмом от 17.01.2015 № 166-02 продлило до 21.01.2014 срок представления документов, указанных в требовании № 99-02 от 15.01.2014.

В соответствии с письмом от 21.01.2014 № 502-08 Управление частично исполнило требование № 99-02 от 15.01.2014, представив 21.01.2014 в антимонопольный орган заверенные копии 19 договоров аренды земельных участков, а также указало на необоснованность истребования остальных договоров по причине их не относимости к предмету проверки (т.2, л.д.21-22, 23-165).

28 января 2014 года руководителем Липецкого УФАС России был издан приказ № 22 о возбуждении дела № 13 по признакам нарушения Управлением части 1 статьи 25 Закона № 135-ФЗ и создании комиссии по рассмотрению данного дела (т.2, л.д.17, 18-20).

Приказом от 30.01.2014 № 33 был изменен состав комиссии по рассмотрению дела № 13 (т.2, л.д.14).

Решением от 31.01.2014 по делу № 13 комиссия Липецкого УФАС России признала в действиях Управления факт нарушения части 1 статьи 25 Закона № 135-ФЗ, выразившийся в непредставлении Управлением антимонопольному органу в полном объеме документов, указанных в требовании № 99-02 от 15.01.2014 (т.2, л.д.4-7).

На основании решения от 31.01.2014 комиссия Липецкого УФАС России выдала предписание № 13 от 31.01.2014, которым обязала Управление прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем предоставления ранее запрошенной информации по требованию № 99-02 от 15.01.2014. Срок исполнения предписания – 13.02.2014 (т.2, л.д.8-10).

Полагая решение от 31.01.2014 и предписание № 13 от 31.01.2014 незаконными, Управление обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, арбитражный суд области исходил из того, что имеющиеся в материалах дела доказательства свидетельствуют, что Управление не представило в полном объеме запрошенные Липецким УФАС России документы неправомерно, а именно в нарушение требований части 1 статьи 25 Закона № 135-ФЗ, в связи с чем, суд пришел к выводу о законности оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа.

Исследовав материалы дела с учетом доводов апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя Управления, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к следующему;

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативный акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Полномочия Липецкого УФАС России на принятие решения от 31.01.2014 и предписания № 13 от 31.01.2014 в связи с рассмотрением дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации установлены пунктами 1,2 части 1 статьи 23 Закона № 135-ФЗ, пунктом 5.1 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного Приказом ФАС России от 26.01.2011 № 30 (действовавшим на момент принятия оспариваемых решения и предписания). Нарушений в данной части судом не установлено.

Материалы дела свидетельствуют, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки Управления стало исполнение поручения ФАС России от 29.01.2013 № ИА/2803-ПР/13 и исполнение поручения первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 29.11.2012 № ИШ-П9-7245 (т.2, л.д.172, 173-177).

Законность приказа № 290 от 17.10.2013 «О проведении внеплановой выездной проверки» подтверждена вступившим в законную силу постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 08.10.2014 по делу № А36-6246/2013.

Частью 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Из заявления Управления и всех материалов дела видно, что предметом настоящего спора является законность решения от 31.01.2014, которым установлено нарушение Управлением части 1 статьи 25 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в непредставлении последним антимонопольному органу в полном объеме документов, указанных в требовании № 99-02 от 15.01.2014, а также законность предписания № 13 от 31.01.2014.

Полномочия антимонопольного органа определены в статье 23 Закона № 135-ФЗ.

В целях реализации возложенных на антимонопольный орган функций и полномочий в пункте 11 части 1 статьи 23 Закона № 135-ФЗ прямо закреплено его право при проведение проверок соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, и получение от них необходимых документов и информации, объяснений в письменной или устной форме.

В силу части 1 статьи 25.4 Закона № 135-ФЗ должностные лица антимонопольного органа, которые проводят проверку, вправе истребовать у проверяемого лица необходимые для проведения проверки документы и информацию. При проведении документарной проверки мотивированное требование о предоставлении документов и информации направляется проверяемому лицу по почте с уведомлением о вручении либо вручается ему или его представителю под роспись. При проведении выездной проверки мотивированное требование о предоставлении документов и информации вручается проверяемому лицу или его представителю под роспись. Форма требования о предоставлении документов и информации утверждается федеральным антимонопольным органом.

Пунктами 3.35, 3.52 Приказа ФАС РФ от 25.05.2012 № 340 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 18.06.2012 № 24593) также закреплено право антимонопольного органа  целях осуществления своих полномочий  истребовать у проверяемого лица необходимую информацию, документы.

При этом данные нормы не содержат конкретный перечень документов, который антимонопольный орган вправе истребовать для осуществления возложенных на него задач.

Данному праву корреспондирует установленная частью 1 статьи 25 Закона № 135-ФЗ обязанность представления (в том числе коммерческими организациями) в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимых антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документов, объяснений, информации в письменной и устной форме (в том числе информации, составляющей коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях.

Документы и информация, которые были истребованы в ходе проведения проверки, представляются в течение трех рабочих дней с даты вручения соответствующего требования.

Непредставление в срок проверяемым лицом или представление им заведомо недостоверных сведений и информации, истребуемых в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации (часть 4 статьи 25.4 ФЗ Закона № 135-ФЗ).

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 16.11.2010 № 9532/10 по делу № А40-122193/09-122-808 разъяснено, что в силу правовых норм Закона № 135-ФЗ комиссия антимонопольного органа по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в целях реализации возложенных на нее полномочий вправе запрашивать необходимую информацию, как до начала рассмотрения, так и во время рассмотрения ею соответствующего дела.

Исходя из буквального толкования приведенных норм закона, необходимость получения тех или иных документов при проведении проверки соблюдения лицом антимонопольного законодательства определятся исключительно антимонопольным органом, а не лицом, которому адресовано такое требование.

При этом в силу положений части 3 статьи 25.4 Закона № 135-ФЗ, непредставление проверяемым лицом истребуемых документов и информации в установленный законом срок допустимо только в случае объективной невозможности их представить по причине отсутствия таких документов и информации, либо при наличии препятствия их предоставления к конкретном сроку. При этом в любом случае проверяемое лицо обязано уведомить антимонопольный орган об этих обстоятельствах.

Таким образом, исходя из системного толкования приведенных норм Закона № 135-ФЗ, проверяемое лицо не обладает полномочием оценивать, насколько запрошенная информация необходима антимонопольному органу и связана с предметом проверки, и на этом основании не вправе не представлять антимонопольному органу запрошенные сведения и документы.

Как следует из материалов дела, исходя из содержания ответа от 21.01.2014 № 502-08, на требования о предоставлении документов (информации) № 99-02 от 15.01.2014 Управление не представило антимонопольному органу все необходимые документы и информацию не по причине объективной невозможности их представить, а поскольку самостоятельно решило, что не все запрошенные сведения и документы относятся к предмету проверки (т.2, л.д.21-22).

При этом содержание требования № 99-02 от 15.01.2014 было предметом оценки арбитражного суда при новом рассмотрении дела № А36-6246/2013.

Исходя из содержания требований о предоставлении документов (информации), а также анализа самих документов, при исследовании которых в Управлении в рамках проверки члены инспекции антимонопольного органа пришли к выводу о необходимости истребования сведений и документов, судом в рамках дела № А36-6246/2013 установлено, что требование № 99-02 от 15.01.2014 соответствует предмету и целям проверки, указанным в приказе № 290 от 17.10.2013 «О проведении внеплановой выездной проверки», а также, что оно было направлено Управлению в пределах полномочий инспекции Липецкого УФАС России и с соблюдением требований Закона № 135-ФЗ.

Указанное требование было подписано полномочным должностным лицом заместителем руководителя Липецкого УФАС России - руководителем инспекции Черкашиной Л.А.

Решение Арбитражного суда Липецкой области от 15.05.2015 по делу № А36-6246/2013 оставлено в силе постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.08.2015 (т.3, л.д.15-26).

В силу части 2 статьи 69 АПК РФ вышеуказанные обстоятельства считаются установленными и не нуждаются в повторном доказывании.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о немотивированности требования № 99-02 от 15.01.2014, а также о несоответствии истребуемых документов предмету и целям проверки, указанным в приказе № 290 от 17.10.2013 «О проведении внеплановой выездной проверки», отклоняются апелляционной коллегией как основанные на неправильном толковании норм закона.

При таких обстоятельствах является правильным вывод суда области о том, что непредставление информации и игнорирование Управлением, как государственным органом, законных требований антимонопольного орган препятствует эффективному осуществлению им своих функций по обеспечению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами власти различных уровней и хозяйствующими субъектами; по выявлению нарушений антимонопольного законодательства и принятии мер прекращению нарушений; по предупреждению недобросовестной конкуренции и других нарушений антимонопольного законодательства.

Следовательно, действия Управления по неисполнению обязанности по представлению необходимой антимонопольному органу информации (документов), установленной частью 1 статьи 25 Закона № 135-ФЗ, являются нарушением антимонопольного законодательства.

Доводы Управления о несоответствии оспариваемого решения от 31.01.2014 требованиям статьи 44 Закона № 135-ФЗ также подлежат отклонению ввиду следующего.

Статья 44 Закона № 135-ФЗ регламентирует отдельные процедурные вопросы, связанные с порядком и сроками рассмотрения заявления или материалов при решении вопроса о наличии оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства или об отсутствии таких оснований.

Судом установлено, что в приказе от 28.01.2014 № 22 «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» имеется ссылка на положения части 12 статьи 44 Закона № 135-ФЗ, согласно которой в случае принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган издает приказ о возбуждении дела и создании комиссии. Копия такого приказа направляется заявителю и ответчику по делу в течение трех дней со дня издания такого приказа (т.2, л.д.17).

Из толкования части 12 статьи 44 Закона № 135-ФЗ следует, что данная норма носит исключительно процедурный характер, поскольку она лишь определяет каким документом (приказом) оформляется принятое решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В связи с этим, поскольку руководителем Липецкого УФАС России было принято решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, следовательно, такое решение правомерно и обосновано было оформлено в виде соответствующего приказа со ссылкой на положения части 12 статьи 44 Закона № 135-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 40 Закона № 135-ФЗ для рассмотрения каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном указанным Федеральным законом, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - комиссия). Комиссия выступает от имени антимонопольного органа. Состав комиссии, и ее председатель утверждаются антимонопольным органом.

Согласно частью 2 статьи 40 Закона № 135-ФЗ, комиссия состоит из работников антимонопольного органа. Председателем комиссии может быть руководитель антимонопольного органа, его заместитель или руководитель структурного подразделения федерального антимонопольного органа. Количество членов комиссии не должно быть менее чем три человека. Замена члена комиссии осуществляется на основании мотивированного решения антимонопольного органа.

В рассматриваемой ситуации, в соответствии с приказом антимонопольного органа от 28.01.2014 № 22 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, создана комиссия по рассмотрению дела № 13 о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председатель комиссии Сешенов А.А., члены комиссии Черкашина Л.А., Ракша И.В. (л.д. 17, т. 2).

Приказом «О внесении изменений в приказ о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства от 28.01.2014 № 22» от 30.01.2014 № 33 изменен состав комиссии по рассмотрению дела № 13: председатель комиссии Черкашина Л.А., члены комиссии Ракша И.В., Веретенникова О.А. (л.д. 14, т. 2).

С учетом изложенного, апелляционная коллегия приходит к выводу, что антимонопольным органом порядок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства соблюден, существенных нарушений судом не установлено, в связи с чем, доводы апелляционной жалобы в данной части являются несостоятельными.

При таких обстоятельствах, решение антимонопольного органа от 31.01.2014 является законным и обоснованным.

Что касается оспариваемого предписания, то апелляционная коллегия учитывает следующее.

В соответствии с частью 4 статьи 41, пунктом 5 части 1 статьи 49, части 1 статьи 51 Закона № 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии.

При этом решение антимонопольного органа и выданное на его основании предписание, касающиеся одного и того же факта нарушения антимонопольного законодательства, неразрывно связаны друг с другом. Предписание не имеет под собой самостоятельного фактического основания, отличного от обстоятельств, положенных в основу решения, и имеет своей целью понудить к устранению выявленных нарушений антимонопольного законодательства.

Оценив предписание в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, судом первой инстанции правомерно установлено, что данный ненормативный акт Липецкого УФАС России обладает достаточной степенью конкретизации, чтобы считаться исполнимым, поскольку содержит указание, каким способом прекратить нарушение Закона № 135-ФЗ.

На основании вышеизложенного, судом первой инстанции правомерно отказано в удовлетворении заявленных требований.

Доводы Управления, изложенные в апелляционной жалобе, судом отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании норм закона и противоречат доказательствам, имеющимся в материалах дела.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской  Федерации,  

 

ПОСТАНОВИЛ:

 

решение Арбитражного суда Липецкой области от 22.10.2015 по делу № А36-564/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья      

П.В. Донцов

 

Судьи

 

Н.Д. Миронцева

 

 

А.И. Протасов

 


Распечатать:     Сохранить:                            


Оригиналы доступны в картотеке арбитражных дел